大数据时代的政府管理与服务

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化,是全面深化改革的总目标。当下,信息技术特别是网络和数据技术发展,为政府提高履职能力和人民群众依法管理公共事务和自身事务,提供了新的更多的有利条件,也带来新的问题和挑战。

一、政府履职具备更多数据支撑

政府是公共治理体系的重要组成部分,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是我国政府的四项基本职能。大数据技术为政府更好履职提供了更加有利的条件。

(一)多维多层数据支撑经济调节

首先,更多指标印证宏观经济形势。大数据技术提供了更多能够利用的指标,这些指数直接从网络产生的海量实时数据中挖掘产生,真实性、实效性都较好,为政府相关决策提供了有效的信息。其次,结构性数据呈现行业特点。互联网、物联网的广泛应用,能够反映出许多产业、企业、产品的生产、销售和运转情况。再次,新经济形态提供新的经济指标。近几年,电子商务交易量、用云量、上网时长等等全新的指标呈现出来,反映出这些新经济形态的规模和趋势。

(二)市场监管更加及时有效

我国市场经济体制尚不完善,违背诚实守信原则的行为不断发生。传统的监管手段可能产生不作为、寻租和腐败行为,有些时候,不当监管带来的问题比解决的问题可能还要多,管与不管成为两难。新的信息技术为政府监管市场提供了新的手段。通过对市场活动中大量信息的收集和处理,能够快速发现许多原来不易被察觉的失信行为,并将之记录或曝光,从而增加了失信行为的成本。政府可以有针对性地加强监管,提高市场监管能力并降低监管成本。

(三)提升社会管理水平

现代社会管理任务复杂繁重。现在,数据采集设备的大量使用,使得人们的社会活动形成海量、多维、真实的数据,为政府加强社会管理提供了新的积极因素。对社会事件的及时预测是提高管理效能的重要基础,大数据技术可以发挥重要作用。在环境保护方面,物联网可以实现不间断的环境观测和数据分析,并对治理方案进行模拟测试。

(四)提高公共服务水平和效率

以往多年,由于信息不完备不对称,有些公共服务供给未能与服务需求准确匹配,效率不高。网络的广泛渗透,使得差别化、个性化的公共服务需求更容易识别,为政府提高公共服务的效率创造了有利条件。

二、推动解决积弊和难题

(一)增强数据的真实性

长期以来,政府主要依靠纵向行政层级获取信息,往往出现失真、延时等问题。网络中的数据是扁平结构,决策者可以快速有效地获取数据。大数据技术能够对数据进行整合,“通过交叉复现,展示事态真相”。

(二)发现新的规律和相关性

信息不对称是导致市场机制失灵的一个重要原因,特别是超经验商品和服务的质量信息是一个长期的难题。大数据可以通过对海量数据的分析,探究出新的规律和相关性。

(三)开放公共数据创造新的生产力

开放政府部门的公共数据,让那些拥有先进技术和服务经验的组织有机会对公共数据的价值进行挖掘,释放其价值,创造新的生产力。更多机构和个人能够利用这些数据,共同参与社会治理过程。政府数据开放中还存在不少问题,尤其是“信息孤岛”现象即部门化、单位化、碎片化的问题,以及数据形态异构问题,都降低了海量数据的作用。在一定程度上,部分政府系统数据整合程度和利用程度滞后于同样庞大规模的巨型企业和社会组织。今后,继续打破部门之间的数据分隔,部门之间使用统一格式的数据平台,不同部门的数据形成结构相同、完整一体的数据集等要求,都是长期和艰巨的任务。

三、问题与挑战

(一)“民主”决策与“科学”决策的冲突可能增加

民主决策强调的是合乎民意,而科学决策强调的是以最小成本达到决策目标,两者的利益导向并不一致。有时专家们提出了“科学”的决策建议,但在民主决策过程中却不被认同。在传统决策理论中,解决民主决策中的利益牵制问题要靠所谓的“无知之幕”,即当事人并不了解决策会对其自身利益产生哪些不利影响,从而使决策过程能够推进。在当前网络广泛渗透、信息无所不在的情形下,“无知之幕”在很大程度上已不存在,个体在作出决策时已经难从“无个人利益”的立场出发给出公允判断。这就造成了决策中的两难:如果民主决策不到位,有可能无法准确了解公众的诉求,决策也无法有效执行;而如果让民众广泛参与决策过程,则有可能会很大程度上背离“科学性”。需要针对不同情况,在两者之间寻求积极平衡。

(二)垄断问题性质变异及其监管难题

大数据时代,平台型大企业具有明显的直接网络效应和间接网络效应,具有显著的市场优势和影响力。然而,用传统的反垄断理论对其进行监管碰到难题,因为无论是定价还是获利,一些巨型企业并不符合垄断企业的行为特征。由于资本市场的深度参与,有些平台企业对当下是否盈利并不敏感,可以极具“耐心”地等待,其行为甚至近似于“软约束”。即使有些企业收入可观,也更多的是技术和创新收益而非垄断收益。因此,虽然有些企业的确具有较高的市场份额和市场控制力,但其产生的负面影响却难于识别和量化。总之,对垄断的传统定义无法判断免费市场中大企业控制力对消费者福利的影响。这些都为政府管控垄断行为带来困难。

(三)数据产业发展和个人隐私保护的矛盾日益突出

网络时代,每个人的大量信息都会自觉不自觉地上传至互联网,即使不被商家拿去谋利,绝大多数人也不愿意自己的私事被公诸于众。特别是大数据技术,其特点是“挖掘”,原本的零散信息通过大数据的整合很可能变成了对个人隐私“挖掘”很深的数据。因此,大数据时代如何保障国家安全、商业机密和公民隐私,是政府的职责,也是全社会共同的挑战。要立足我国实际情况,积极稳妥推进数字产业规范发展和个人数据保护工作,统筹考虑个人信息保护、技术和商业模式创新、竞争效率和产业安全等多个目标,同时要积极寻求与国外相关机构的沟通,促进形成公平公正公认的国际竞争规则。

(四)网络空间公私边界的重构和“共治”需求

在网络空间,公共治理的需求远远超出了传统边界。比如,首先,网络空间中的市场主体通达范围极广,可以不受限制地干扰他人。其次,不实网络信息对社会秩序产生冲击。再次,网络空间没有物理的国界、海关和边防,容易被国外机构和组织攻击和利用。网络空间上的私人领域与公共领域的边界出现模糊和交错,需要打破政府和企业原有的责任边界,共同进行治理。一方面,互联网企业创造了这个无处不在无所不包的网络空间并从中获利,就需要承担经济目标之外的部分社会责任;另一方面,政府介入网络空间的治理,深入到企业层面甚至产品和服务层面进行管制,也不能一概视为政府对市场和私人领域的不当干预,而是承担社会治理职责的需要。科技界、企业、消费者和政府等共同构建了网络新世界,都应共同担负起治理责任。

本文最后一点感悟是:大数据时代,政府面对海量资讯来源和多种意见通道,在利用新技术进一步做好管理与服务的同时,还需要探讨适应新形势的理念、机制和程序,做到平衡各种信息来源,恰当解读数据意义,明示社会公共利益,权衡比较各种选项。这些需要经济理论、社会理论、公共管理理论等提供学理支撑,理论研究需要立足国情、立足时代,与时俱进,创新发展。