网格化管理：城乡管理模式的革命与创新

网格化管理是当前城乡管理模式的一种创新方式，它充分利用当前的网络数字技术，使政府的公共管理朝着优质、高效和服务职能的转变，代表了和谐城市发展的未来方向。网格化管理存在制度创新不够深入，公共事务分类不具体导致的问题。 

一、起源：“多头管理”向“综合治理”的飞跃 

现代社会的主要矛盾是公民日益增长的公共需求与公共产品、公共服务短缺之间的矛盾，我国各级政府由经济效能型向公共服务型的转型，容易提供类似市政设施等的公共产品，但很难保证提供优质高效的公共管理和公共服务。政府如何为公民提供更便捷的公共管理和公共服务是当今各国城市政府所面临的最突出难题，创新城市管理模式迫在眉捷。城市网格化管理是为破解这一难题，并适应解决以下问题的需要而产生的。 

(一)政府各层级、内部各部门缺位、错位和越位，“多头管理”和“无人管理”现象突出。随着城市现代化建设进程的加快，城市管理和服务滞后几乎成为各个国家、各个城市的共同性问题。改革开放以来，我国城市基础设施建设突飞猛进，城市面貌发生了巨大变化。但城市管理方面存在的问题仍然很突出，主要是管理体制不顺、运行机制不活，管理理念和服务方式滞后，政府内部各职能部门职责不清、职责重叠、条块分割，缺乏有效的监督和评价机制，导致政府管理缺位、越位、错位，由此带来的相互推诿、扯皮等问题不仅造成了巨大的内耗，而且不能及时有效地满足市民日益增长的公共管理和服务需求。 

(二)政府和社区组织之间职责和功能混乱，“政府统管一切”的全能主义与“政府统权放责”的投机主义明显。一方面，虽然我国“政府、市场和社会”三元社会结构已初步形成，但是“强政府、弱市场、小社会”的格局还没有完全改变，政府仍然承担了一些不该管，而且管不好和管不了的事务。另一方面，随着市场经济体制改革和单位制的解体，“单位人”变为“社区人”，社会问题逐渐社区化，本该为自治组织的社区居委会变成了政府部门的“一条腿”。从20世纪90年代末开始的社区管理体制改革，虽然重构和弥补了社会管理真空，但越来越使社区组织带有行政化的色彩，政府所提出的各种工作到社区，很大程度上变成了各种任务、责任到社区，而权力、资源不到社区，政府和社区的职责功能划分不清，制度和技术监督不力，社区成了各种社会问题的仓储域，导致居委会负担尤显沉重，居民对政府和社区的公共管理和公共服务满意度偏低。 

(三)管理中信息滞后、管理被动、效率低下，突击式、运动式管理成为常态。政府在以前的城市管理中，要么没有专门的城市综合管理部门，各职能管理部门经常出现管理混乱、相互扯皮的现象，即使在一些城市成立了专门的城市综合管理指挥平台，指挥平台也只能看到单条的事实记录，不能对产生的数据记录进行周详的分析，对城市的管理也很被动，通常等案件发生之后，才询问责任，经常出现管理滞后的问题。另外，在对许多案件的处理上，往往都是凭经验和直觉去管理，这种粗放管理的结果是：发现问题多少没人管、处理问题是否及时没人管、问题处理到什么程度没人管；如何预防问题的发生不可知、问题发生的趋势不可知；城市公共管理和公共服务中存在的问题较为突出，城市建设成果难以发挥出最大效益。 

二、内涵与特征浅析 

城市网格化管理是一种数字化城市管理模式，它是通过地理编码技术、网络地图技术、现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，使其部件、事件数字化，同时将部件、事件管理与网格单元进行对接，形成多维的信息体系，一旦发现问题，都能及时传递到指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城市管理空间和时间的无缝管理。城市网格化管理是我国数字城市技术应用领域的重大突破，是我国城市管理的新创举，在国际上处于领先水平，代表了现代城市管理的新方向。 

城市网格化管理是一种革命和创新。首先，它将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题；第二，它是管理手段数字化，这主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效；第三，它是科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平。 

三、效用与价值：创新和谐城市发展之路的基石 

网格化城市管理是当前走和谐城市发展道路的必由之路，其效用和价值集中表现在管理资源的整合、业务流程的规范、评价标准的公开和管理时空的预警等方面，总的说来就是一种机制创新的结果。 

(一)管理资源整合化，管理水平更高效。城市网格化管理系统涉及城管、公安、环卫、水务、绿化、工商、社保、社区建设等诸多方面，城市网格化管理可以围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的电子地图管理空间，较好地解决了过去政府部门在管理资源上存在的“纵向充分利用、横向协同不足”的问题。城市网格化管理既整合了职能部门、政务中心、社区服务中心等管理和服务资源，又整合了政务网、社区服务网、校园网等网络软件资源，还整合了城管110联动、区长专线、区长信箱、视频会议室等管理硬件资源。另外，专门的城管监督队员将原有的城管协管员、治安管理员、计生专干、低保人员等“八大员”进行人力资源的整合。通过整合，一方面，城市管理可以将可能遇到的所有事件纳入网格化管理的范畴，具有极大的静态包容性和动态扩展性；另一方面，所有相关的城管职能部门，均能从网上获得归属自己管理的信息，达到了一网多用和资源共享的效果。 

(二)业务流程规范化，管理机制更便民。城市网格化管理使信息采集、监督、反馈、督办系统更加流畅，不仅节约了管理成本，更便利及时地满足了市民的需求。实行城市网格化管理的城市政府一般建立了相对独立的监督和指挥系统，组建了城市管理监督中心和城市管理指挥中心，强化发现、监督评价环节，缩短管理流程，定量分析各部门履行职责的情况，形成监管互动、分工协作、管理有序的城市管理新模式。 

(三)评价标准公开化，管理监督更透明。在过去的城市管理模式里，政府职能部门既“掌舵”，又“划桨” ，既当“运动员”，又当“裁判员”，行政权和监督权合二为一，监督对象不明确、定量评价不到位，工作质量的优劣基本靠部门的自我感觉和上级领导印象。城市网格化管理实施后，由于有了数据库的支撑，基于系统实时生成的大量基础数据建立了科学完善的监督评价体系。以武汉市江汉区为例，江汉区出台了《城市网格化管理与服务系统管理办法》，从区域、部门和岗位评价三个方面，对监督中心、指挥中心、职能部门、街道等各个环节进行公正科学的管理和评价。所有的信息都反映在两个管理中心，并且自动生成评价数据，领导、工作人员都能看到。 

(四)管理时空预警化，管理方式更主动。传统城市管理中的反馈控制缓慢被动，已不能适应现代城市管理的快速多变需要。现代城市问题的“突发性”和“多变性”常使得城市管理部门顾此失彼、应接不暇。城市网格化管理模式中所具有的前馈控制性管理打破了“亡羊补牢”式的反馈控制性管理，它运用不断获得的最新的可靠信息加以预测，并将设定的社会管理目标同预测的结果加以对照，在出现问题的临界点之前就发现问题，事先制定纠偏措施，将问题解除在萌芽状态，既降低了成本，又减少了破坏性。 

三、结语 

城市网格化管理模式的绩效已初步展现，当地的百姓誉其为“数字化为民”工程，它显示了我国城市管理的国际领先水平，代表了现代城市管理的新方向，我们应大力推广。但是，城市网格化管理还有许多值得改进的地方，例如，在如何将城市事件更合理地分类，并较全面地纳入到城市网格化管理之中，使城市社区公共事务分类管理和城市网格化管理更好地对接和有机结合，走技术创新带动制度创新、制度创新促进技术创新的新型城市管理和公共服务机制建构之路，构建和谐社区、和谐城市；还如，如何使其在更大范围内推广，让其惠及更多的中小城市和居民，构建和谐社会，还需要我们去进一步研究和完善。